LE BANCHE POPOLARI E IL SISTEMA BANCARIO ITALIANO
1.1 IL FRAMEWORK TEORICO E I RIFERIMENTI STORICI E NORMATIVI
Ancora nel 2010, quando ormai la gravità della crisi finanziaria internazionale ha raggiunto il suo acme e gli effetti sull’economia reale portano a pesanti contrazioni dei PIL nazionali, il Ministro del Tesoro italiano, Giulio Tremonti, afferma: “i risultati relativi agli stress test svolti su cinque gruppi bancari italiani ne mostrano la solidità patrimoniale e la stabilità, anche rispetto a scenari caratterizzati dalle condizioni macroeconomiche più penalizzanti e meno probabili”2.
In effetti, nonostante il Paese fosse nel pieno di una crisi finanziaria epocale e il sistema creditizio avesse iniziato a razionare il credito in maniera preoccupante, non vi erano avvisaglie dei gravi problemi che da lì a poco avrebbero portato il comparto bancario al centro dell’attenzione pubblica sia per le operazioni condotte dai singoli istituti sia per le ipotesi delittuose che stavano progressivamente iniziando ad emergere.
Le parole del Ministro Tremonti appaiono suffragate – specie se rilette nel tempo – dai fatti: “Se il governo statunitense ha tirato fuori 700 miliardi di dollari, quelli europei avevano sborsato a tutto il 2014, secondo un calcolo della Banca d’Italia, una cifra non troppo lontana: più di 500 miliardi di euro. Al cambio dell’epoca, ben oltre 600 miliardi di dollari. Quasi la metà, 250 miliardi a carico della Germania; e poi 60 della Spagna, 50 a testa di Irlanda e Olanda, 19 di Belgio e Austria, 18 del Portogallo. L’Italia? Appena 4 miliardi, e tutti per il Montepaschi. (…). Ci sono ben 13 gruppi bancari che esibiscono una eccedenza di capitale monumentale: 25 miliardi e mezzo”3.
Non è certo il quadro d’insieme del sistema bancario nazionale a impensierire.
E’ piuttosto la sensazione che, nonostante le diffuse rassicurazioni, l’economia stia davvero rallentando e non soltanto per effetto della crisi globale ma soprattutto per la difficoltà di trasmissione degli impulsi monetari.
In questo ambito la questione degli Istituti di Credito diviene centrale: il calo della produzione industriale è sensibile, siamo nel mezzo di una imponente recessione e gli stimoli monetari vengono trasmessi a imprese e famiglie con gravi difficoltà e ritardi.
_________________________
2 – Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), pagina web: www.tesoro.it/ufficio-stampa/comunicati/2010/comunicato_0116.html
3 – Sergio Rizzo, 2018, Il Pacco, pag 15-16, Feltrinelli
E’ dunque opportuno interrogarsi se le difficoltà di finanziare il sistema dell’economia reale dipenda dalle condizioni generali del sistema economico o da specificità del sistema creditizio che non favorisce una corretta intermediazione.
Gli aspetti esaminati portano a considerare anzitutto l’ambito territoriale e le sue dinamiche, la tipologia del canale prescelto per ottenere finanziamenti, gli elementi strutturali per la concessione del credito.
L’ambito territoriale presenta una diversificazione importante in ordine all’andamento economico contingente e distrettuale; l’evoluzione della crisi dimostrerà che le banche locali avevano già maturato una condizione di dissesto finanziario mai riconosciuto apertamente e non erano certamente in grado assumere nuovi e più gravosi impegni di sostegno alle imprese in difficoltà.
E’ possibile ravvisare nell’insieme dei poteri locali, nella deviazione dai fini istituzionali e nelle aderenze politiche, che spesso hanno condizionato la gestione bancaria, le ragioni del fallimento di una sana e corretta politica del credito. Gli esempi più conosciuti sono: il senese con Mps – e i suoi riflessi come banca di sistema; il contesto ligure con Banca Carige e il Veneto con Bpvi e Veneto Banca.
La tipologia del canale prescelto. Mentre per i più grandi gruppi industriali è possibile sacrificare in parte gli utili d’esercizio o utilizzare le riserve finanziarie intra-gruppo, la struttura delle piccole e medie imprese e le famiglie fanno largo ricorso al canale bancario per finanziare gli importi correnti o per avere fonti per nuovi investimenti.
Le banche possono essere costituite in due modi: tramite la forma giuridica della società per azioni oppure tramite la forma della società cooperativa per azioni a responsabilità limitata (“L’esercizio dell’attività bancaria da parte di società cooperative è riservato alle banche popolari e alle banche di credito cooperativo”, art.28 D.Lgs. 385/1993).
La banca costituisce, per tradizione storica e radicamento territoriale, la modalità principale per la gestione dei rapporti finanziari più diretti e immediati, consentendo operazioni di conto corrente, di accredito di denaro e di prelievo, ma soprattutto costituisce l’interlocutore naturale per il finanziamento di esigenze specifiche o contingenti, spesso possibile grazie alla relazione personale o alla specializzazione dell’operatore bancario nel settore di maggiore richiesta.
Gli elementi strutturali per la concessione di credito. Se l’apparente solidità economica e/o finanziaria del debitore ha rappresentato e rappresenta tuttora il filtro principale per la richiesta di credito non vanno sottovalutate le dinamiche di trasformazione economica e d’impresa che hanno velocemente imposto un cambio di paradigma. Mentre la crisi economica diffonde timori di insolvenze e rallenta la concessione di nuovi prestiti, ben presto anche le situazioni considerate più solide entrano in sofferenza. Se l’elemento discrezionale per il prestito ha sempre avuto per l’erogante un connotato di ampiezza e favore difficilmente riscontrabile in parametri uniformi, la rapida evoluzione tecnologica mette tutti con le spalle al muro: è difficile concedere nuovi crediti, vi è una crisi generalizzata di fiducia, le forme alternative di credito si vanno moltiplicando a tutto vantaggio dell’equity.
Ne deriva così una radicale trasformazione sia dell’esigenza del credito – che in una fase di perenne emergenza assume la condizione di necessità per sopravvivere – sia dello spostamento nelle forme di finanziamento (sul modello della pecking order theory: finanza interna e cash flow, canale bancario e forme alternative e partecipative)4.
Per definire il quadro d’insieme dello stato di salute e operatività del sistema bancario, posto che risulta impossibile desumere dai dati di bilancio disponibili di ciascuna realtà la condizione analitica dei flussi di reddito e dei rischi, possiamo fare rimando all’esame di Claudio Porzio5 che così sintetizza i possibili ambiti di indagine:
- gli interventi di moral suasion della Banca d’Italia a seguito dell’attività di vigilanza ordinaria e sulla base delle anomalie riscontrate;
- i risultati di bilancio ordinario (esercizio) e le operazioni di fusione e trasferimento di proprietà;
- l’andamento di indicatori di bilancio paragonabili con quelli in uso dal FITD (Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi) per monitorare le situazioni di crisi potenziali ed effettive.
__________________________________
4 – Testing Static Tradeoff against Pecking order Models of Capital Structure, L. Shyam-Sunder and S. C. Myers, Journal of Financial Economics, pp. 219-244, 1999
5 – Claudio Porzio, Un decennio di crisi bancarie: uno sguardo d’insieme, Working papers, Incontro di studio, Roma, 9 Dicembre, 1998
La prima conclusione è che il dipanarsi della crisi economica evidenzia principalmente un problema di finanziamento all’economia reale; non vi sono però elementi per parlare di crisi del settore bancario; la crisi economica non appare pertanto legata al cattivo stato di salute delle banche e alla modalità di erogazione del credito.
Il rallentamento nella crescita dei prestiti sembra dipendere dai meccanismi di trasmissione degli impulsi di politica monetaria stabiliti dalle autorità centrali (Bce)6.
Gli ambiti di analisi più puntuali mostrano invece un progressivo cedimento strutturale per un’insufficienza specifica del mondo bancario che ha concesso credito in modo discrezionale e non avverte per tempo in cambiamento storico alle porte.
Infine l’operatività del sistema bancario è stata sicuramente attraversata da una serie di crisi invisibili che fanno rimando ad un sistema puntale di controlli diretti e indiretti lasciando la soluzione delle problematiche eventualmente emerse ad un regolazione interna al sistema stesso che non consente di dare risposte chiare e tantomeno evidenti sull’effettiva solidità del sistema bancario.
1.2 L’EVOLUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO E L’AVVIO DELLA BCE
La riforma del 1993 (c.d. Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, D.Lgs. 385) introduce alcuni principi cardine di riforma del sistema:
- la liberalizzazione dell’attività bancaria;
- la privatizzazione degli istituti bancari, in larga parte ancora controllati dallo Stato;
- il superamento del concetto di specializzazione bancaria che consente l’erogazione di credito senza limiti temporali e/o di settore;
- la prudente gestione dell’attività creditizia e la ricerca della stabilità del sistema finanziario al fine di tutelare il risparmio pubblico (dando così piena attuazione all’art.47 della Costituzione);
- la limitata possibilità di acquisizione di partecipazioni in imprese del settore creditizio o in altri settori;
- la forma giuridica dell’impresa bancaria (supra, par.1).
_________________________
6 – In effetti la Bce aveva inizialmente rialzato i tassi di interesse (luglio 2008) in seguito all’aumento dell’inflazione core. Il Presidente Jean-Claude Trichet dovette in breve correggere l’indirizzo di politica monetaria proprio a seguito della crisi economica e delle critiche ricevute. Cfr. James Surowiecki, Internazionale, 15 settembre 2011, web: www.internazionale.it/opinione/james-surowiecki/2011/09/15/il-grande-errore-di-trichet
“Nel 1998, con l’approvazione della legge n.461 (c.d. legge Ciampi) e con il successivo decreto applicativo n.153/99, il legislatore provvide, da un lato, a creare i presupposto per un completamento del processo di ristrutturazione bancaria avviato con la legge Amato e, dall’altro, a realizzare una revisione della disciplina civilistica e fiscale delle Fondazioni.
Per effetto della riforma attuata dalla legge Ciampi, la cui prima fase si concluse con l’approvazione degli statuti da parte dell’Autorità di vigilanza (Ministero del Tesoro), “le Fondazioni sono persone giuridiche private senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale” (art.2 D.Lgs. 153/99).
Con la legge Ciampi, inoltre, l’iniziale obbligo di detenere la maggioranza del capitale sociale della banche conferitarie fu sostituito da un obbligo opposto: la perdita da parte delle Fondazioni del controllo delle società stesse. Per incentivare la perdita del controllo fu previsto dalla legge un regime neutralità fiscale per le plusvalenze realizzate nella dismissione (…)”7
Per comprendere appieno l’evoluzione del quadro normativo del settore bancario in atto dal 1990 è opportuno rischiare le sentenze n.300 e 301 del 2003 della Corte Costituzionale:
- ha affermato che l’evoluzione legislativa intervenuta dal 1990 ha spezzato quel “vincolo genetico e funzionale”, “vincolo che in origine legava l’ente pubblico conferente e la società bancaria, e ha trasformato la natura giuridica del primo (prima ente conferente, oggi Fondazione) in quella persona giuridica e privata senza fine di lucro (art.2, comma 1, d.lgs. 153/99) della cui natura il controllo della società bancaria, o anche solo la partecipazione al suo capitale, non è più elemento caratterizzante;
- ha sancito una volta per tutte la natura privata delle Fondazioni di origine bancaria, ribadendo che sono collocate nell’ordinamento civile e che la competenza legislativa sulle stesse compete allo Stato (…);
- ha dichiarato incostituzionale la prevalenza negli organi di indirizzo delle Fondazioni dei rappresentanti di Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane (…);
- ha stabilito al contrario che la prevalenza deve essere assegnata a una qualificata rappresentanza di enti, pubblici e privati, espressivi della realtà locale;
_________________________
7 – www.acri.it/Article/PublicArticle/122/4345/evoluzione-normativa
- ha valutato incostituzionale l’utilizzo di atti amministrativi da parte dell’Autorità di Vigilanza che comprimano indebitamente l’autonomia delle Fondazioni: cioè gli atti di indirizzo di carattere generale o i regolamenti intesi a modificare l’elenco dei settori di utilità sociale (…);
- ha definito il concetto di controllo congiunto da parte di più Fondazioni presenti contemporaneamente nell’azionariato di una banca, evidenziando che questo sussiste solo se fa di esse c’è un patto di sindacato accertabile.8
Prosegue inoltre l’Acri: “Con senso di responsabilità, dopo la crisi scoppiata nel 2008, mentre gli investitori istituzionali uscivano dalle banche italiane, le Fondazioni non hanno fatto mancare il proprio sostegno e, quando le Autorità di vigilanza, EBA in testa, hanno chiesto interventi di ricapitalizzazione, esse hanno partecipato a consistenti quanto determinanti aumenti di capitale”9.
Gli interventi legislativi degli anni ‘90 ci presentano dunque una rapida evoluzione del sistema bancario sul versante interno, nel tentativo di rispondere sia al bisogno di modernizzazione del settore sia all’attuazione delle condizioni più stringenti imposte dal quadro di riferimento internazionale, in primo luogo dalle regole comuni europee mentre ci si prepara all’introduzione della moneta unica.
Si moltiplicano però anche i segnali di una debolezza di fondo e delle difficoltà connesse ad interpretare il cambiamento nella corretta prospettiva di una crescita dimensionale (si parla spesso di big player ma il sistema finisce spesso per ripiegare sul dato locale di provincia).
Su scala nazionale si tenta di resistere alla forte spinta di aggregazione del settore proveniente dall’estero e si ripetono quasi le stesse dinamiche che interessano il livello locale: la Banca d’Italia, purtroppo, sarà in prima linea nella scelta impropria e molto controversa di favorire una resistenza alle acquisizioni (su tutte possiamo ricordare il tentativo di Abn per Antonveneta e quello di Bbva per Bnl).
Se il 2005 fa emergere in modo drammatico i ritardi accumulati e porta a sviluppi giudiziari che compromettono seriamente la credibilità delle stesse Autorità di controllo, è ancora il dato normativo che va considerato con la massima cura.
__________________________________
8 – sito Acri, ibidem
9 – sito Acri, ibidem
Il processo di convergenza su scala globale iniziato negli anni ’80 aveva già prodotto importanti adeguamenti nelle linee guida del settore bancario.
Sebbene il Comitato di Basilea per la Vigilanza bancaria sia di fatto un organo consultivo internazionale istituito nel 1974 dalle banche centrali dei paesi del G10, i suoi compiti istituzionali sono quelli di definire una regolamentazione della Vigilanza Bancaria, per assicurare stabilità al sistema finanziario globale.
Il Comitato non ha dunque potere legislativo, ma formula proposte che dovranno essere recepite nell’ambito dei singoli ordinamenti nazionali. L’obiettivo è che le sue proposte vengano recepite dal maggior numero possibile di Stati, per rendere omogenea a affrontabile la normativa sulla Vigilanza Bancaria.
La portata delle proposte del Comitato e le tempistiche di attuazione assumono un carattere di assoluto rilievo per comprendere uno snodo fondamentale della crisi finanziaria del 2008.
Mentre ancora si cerca di capire la portata della crisi stessa e le sue implicazioni divengono di giorno in giorno più evidenti per le devastanti ricadute sociali, il Comitato approva, il 12 settembre 2010, le linee guida per Basilea 3, ossia un memorandum d’intesa che ha il dichiarato intento di prevenire l’eccessiva assunzione di rischi da parte degli operatori, rendere il sistema finanziario più solido e stabilire un terreno di gioco davvero uniforme.10
Le misure riguarderanno gli intermediari finanziari, obbligando ad introdurre standard minimi di liquidità; la definizione di capitale regolamentare e il contenimento del livello di leva finanziaria favorendo così una migliore copertura dei rischi di mercato e di controparte e riducendo la “prociclicità” delle regole prudenziali.
Sul versante europeo, specialmente in ambito euro, assume rilievo l’avvio dell’azione della Banca Centrale Europea. In breve tempo emergono le diverse problematiche relative alla convergenza dei sistemi economici dei paesi aderenti alla moneta unica, al trasferimento dei poteri dalle banche centrali nazionali alla stessa Bce, al coordinamento dei sistemi di vigilanza sull’intero sistema del credito.
La Bce è la banca centrale dei 19 Stati membri dell’Unione europea che inizialmente hanno adottato l’euro.
_________________________
10 – Così Claudio Dott. Orsini di Arcadia Consulting Srl – Bologna dal sito della Camera di Commercio della Romagna Forlì-Cesena e Rimini, web: www.rn.camcom.it/promozione/imprenditoria-femminile/materiale-orsini-sem.-3-doc.-1
Nonostante il fine istituzionale primario dell’Istituto Monetario sia mantenere la stabilità dei prezzi, ossia di salvaguardare il valore dell’euro11, si pone da subito il tema del rapporto tra l’Istituto stesso e il sistema delle banche centrali nazionali, delle rispettive prerogative e competenze.
E’ dunque chiaro che la Bce si avvii rapidamente a svolgere quell’attività di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi insediati nell’area dell’euro e negli Stati membri partecipanti non appartenenti all’area. Essa contribuisce in tal modo alla sicurezza e alla solidità del sistema bancario nonché alla stabilità del sistema finanziario nell’Ue e in ogni Stato membro partecipante12.
Abbiamo così una seconda conclusione sull’evoluzione della trasformazione del settore bancario italiano.
Da una parte le riforme italiane del 1993 e del 1998 che mirano a rafforzare il settore consentendo la liberalizzazione del settore creditizio; dall’altra un quadro internazionale in rapida accelerazione che impone nuovi e più stringenti parametri per garantire la solidità del sistema mentre l’introduzione della moneta unica impone un maggiore coordinamento a livello europeo che si traduce nell’esigenza di favorire i processi di convergenza e di stabilità.
Non può sfuggire che la tempistica delle riforme in atto e gli effetti indotti dalla crisi finanziaria del 2008 impongano un rapido ripensamento di tutto il settore bancario e determinino problemi inaspettati di copertura dei rischi. Mentre ci si concentra sui nuovi standard internazionali si ottiene l’effetto inatteso di rallentare la trasmissione degli impulsi monetari contribuendo in parte ad aggravare gli effetti stessi dalla crisi in atto.
_________________________
11 – Bce, sito web istituzionale: https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/escb/ecb-mission/html/index.it.html
12 – Bce, ibidem
MalaTempora 